按照入世与走出去而对国有经济进行战略性改组

我国目前的国有经济现状，是难以适应入世与走出去的要求的，必须进行战略性改组。大家知道，改革开放以来，我国对国有经济、国有企业的改革十分重视，经过了二十余年的探索，取得了一定的进展。但是其中仍然存在很多问题。总的说来，国有经济目前存在的问题，不仅源于国有企业产权界定的缺陷和政企职能不分的状况以及由此导致的经营机制僵化，还源于国有经济战线太长，布局太散。要使改革得到整体性突破，必须对国有企业进行战略性改组。我们的讨论正是以此为核心，主要包括：

㈠国有经济分布的现状和带来的问题；

㈡国有企业的定位与战略性改组的提出；

㈢战略性改组的策略；

㈣战略性改组的方式；

㈤改组中突出的问题——国有企业退出阻碍分析；

㈥对退出阻碍的思考；

㈦为国有企业战略改组提供良好的环境。

（一）国有经济分布的现状和带来的问题

从现实情况来看，国有经济整体之所以缺乏竞争力，其矛盾的症结在于国有资本在企业、行业之间分布过散，战线过长。一方面行业覆盖面过宽。中国现有国有企业29.1万个，几乎遍布所有的产业部门。从工业内部39个行业看，行行都有国有资本，最高行业资本比重99％，最低为11％，平均行业比重为61.1％。第二产业中的食品、服装、家具、文体用品，第三产业中的理发、浴池、饭馆、旅店、日常用品店都有相当比重的国有资本。由于国有资本分布过散，29.l万户国有工商企业所获得的真正用于生产经营的资本平均只有1000万元左右。国有企业在很多领域既没有竞争优势，也没有进入的必要。另一方面重点行业进入不足。国有经济在国民经济中没有发挥主导作用，具体体现在基础产业、先导产业、垄断产业及部分支柱性产业进入不足。据粗略估计，这些领域内的国有资本不足其总量的30％。国有资本这种过于分散的状况严重损害了国有企业竞争能力和国民经济整体效益的提高。突出表现为：

（1）难以形成具有国际竞争力的大型企业。根据国家国有资产管理局分析，1995年中国500家大型国有企业的资产总额、销售收入和总利润分别为16246亿元。28571亿元和1149亿元，还不及美国500家大企业的前3家之和。拿钢铁工业来说，我国钢的年产量已超过亿吨，然而这1亿吨钢是由1700家钢厂生产出来的，其中60％以上的钢厂产年钢的20万吨以下。汽车工业，1995年我国生产汽车150万辆，还不及美国通用汽车公司产量的l/5。我国有122个整车厂，年产1万辆汽车以上的只有几家，绝大多数企业年产量不足1万辆。国有经济的这种布局与结构，是造成高投入、低产出，高消耗、低效益的重要原因。

（2）没有足够的钱投入技术研究与开发。现代技术研究与开发的一大特点是需要投入的资金数量巨大，动辄上亿元或几亿元，而中国国有企业由于资金不足，负担过重，技术研究与开发的投入长期不足，企业只求应付眼前的生产，而没有开发新产品、新技术、新工艺的能力。

（3）国有企业行为方式扭曲。由于国有资本金不足，大量国有企业实行高负债经营。根据国家国有资产管理局统计，截止1995年底，中国国有企业的资产负债率为65.9％；其中半数企业的负债率超过80％。在产权约束和债权约束软化的情况下，负债率过高往往刺激企业经营者用别人的钱去冒经营风险，从事高风险投资。由于国有企业从国家银行取得贷款和从财政取得拨款实际上并无明显区别，银行似乎有责任支持国有企业，因而形成“赖账不还”的传统。

（4）许多政府应办的事情因资金不足而无法保证。基础设施的现代化是国民经济现代化的最基本的保证，也是最需要政府投资的领域之一。中国道路、码头、城市公用设施建设资金长期严重不足，制约经济发展后劲。一些特大型不可再生资源的开发，在当前情况下也宜由国家兴办，但由于资金短缺，开发工作进度迟缓。

国有资本的到处涉足、无所不在所导致的不良后果，无法通过向国有企业普遍注资的办法解决。要使国有企业基本具备在市场上平等竞争的条件，国家至少需要投入2—2.5万亿元，包括基本解除企业的不良债务。更新严重老化的生产设备。这样巨额的资金需求，依靠国有企业本身的积累或国家现有的财政力量是很难做到的。当前，可以用于投资的国民储蓄中，国有企业的储蓄不足7％，大量的是居民储蓄。在这样的大背景下，政府可通过增税、举债筹资。目前我国企业增值税平均税率为14％，所得税税率为33％，这样的税率从世界范围来说已经不低。从政府举债融资来看，虽然目前国家债务余额占国内生产总值的比重不算太多，还有增加举债的空间，但靠发行国债无论如何也不可能在短期内募集到如此巨额资金。

（二）国有企业的定位与战略性改组的提出

在市场经济中，政府之所以需要办自己的企业；主要是因为需要国有企业提供公共服务和实现社会功能。国有企业是国家投资设立的，国家所有制的财产制度决定了它们可以不受私人或集团的利益的约束，不以追求利润最大化为目标，而以社会的共同利益为出发点，以增进社会的共同利益为目标。政府通过制定和实施特定的政策和措施来增进社会的共同利益，以保持社会公平，促进国民经济发展，维护国家和社会安全，而作为国家投资设立的国有企业能够而且必须为政府实施这些政策和措施提供必要的物质条件，提供公共产品，以实现政府为增进社会的共同利益而设定的目标。也就说，国有企业最适合于作为公益性的企业而运作。同时，正因为国有企业是由国家投资设立的，国家所有制这种财产制度还决定了这些企业的财产约束不及非国有企业特别是非公有企业的财产约束那样硬。这种所有制度使其所有者很难到位。另外，国家所有制也使得政企不易分离；从而国有企业的效率和效益往往不及非国有企业那么高。

总的说来，国有企业应有选择性地出现在部分行业中，如：（1）关系经济和国家安全的部门；（2）高度天然垄断的部门；（3）社会效益明显的大型基础设施项目；（4）信息严重不对称的部门；（5）仅靠市场力量不能满足要求而需要国家提供融资、技术开发等方面支持的行业。对整个国民经济的运行和发展来说，国有企业应该在如上所述的领域中发挥战略性的引导、控制、协调和保障等作用。

因此要使国有经济从“全面撒网”的分布转变为在必要的行业中发展国有企业，就必须对之进行战略性改组，通过国有资产的流动和重组，在收缩国有经济战线的同时，集中力量加强国家必保的行业和企业，改善国有资本的配置结构和国民经济的产业结构；使国有经济在社会主义市场经济中更好地发挥应有的作用。收缩战线，集中力量，保证重点。采取措施使国有资本流动、重组，缩小国有经济范围，逐步解决国有经济布局过散、战线过长的状况，加强国家必保的领域。也就是说，要使国有资本从分散的中小企业向大型和特大型的企业集团，从低效的劣势企业向高效的优势企业，从一般竞争性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中。

（三）战略性改组的策略

经过以上的分析，不难看出，战略改组实际上就是从目前的状况向应该发展的基本格局过渡。改组可以实行“有进有退”的策略。

所谓“进”，是指在中国现有的发展阶段和体制条件下，保持并发展那些处在不宜于其他经济成分介入的行业中的国有企业。这部分企业为数不多，其自身不一定不好的经济效益，有的则必定是“政策性亏损”的，但由于其特殊性质而具有不可替代的突出的社会效益，所以成为首选和必保的目标。

所谓“退”，是指国有企业退出国家基本上可以不介入的行业。由于位于这些行业中的企业通常规模不大，技术含量低，处在竞争性领域，基本上不存在自然垄断和显著外部效应的问题，因而不存在新体制下让国有资本介入的明显理由。

在明确的“进”与“退”的界限之间，存在着大量的国有大中型企业，它们基本上属于竞争性领域。它们的存在有一定的合理性。这是因为，在市场融资体系发育程度较低而又需要上一些大项目时，国有资本一定程度的介入是必要的；某些高科技的开发具有高投入、高风险的特点，仅靠市场和企业的力量难以支持，需要国有资本的介入；而在某些信息很不对称可能导致严重后果的领域，国有企业的存在也是必须的。但是，当前这些领域中集中了过多的国有大中型企业，这正是改革的重点和难点所在。如何“退”的问题也是争论的热点。

（四）战略性改组的方式

对于“进”的国有企业，如果必要和可能的话，应该采取公司制的形式，既可以为一个国有股股东所有，也可以为多个国有股股东联合持股。企业必须真正被当作企业来办，讲究收益最大和成本最小，即使无法排除政策性亏损，也要尽可能减少亏损。

对于“退”的国有企业，股份制改造仍然是退出的最佳途径。可以有以下几种方式：

（1）通过国有企业整体出售方式退出。如何筹集国有企业退出的启动资金是退出的关键所在。国家可以整体出售所处竞争领域、产品已进入成熟期、目前盈利状况一般偏上的国有企业，有利于国有资本金的回收。

（2）设立国有资本退出基金。通过企业整体销售收回国有资本，除去补偿退出成本和必要的准备金，以国有资本量可以实现国家控制为准，设立具有相当规模的国有资本退出基金。以实现盈利为目标，以“参与制”方式入股渗透企业和进行企业资本重组，推动国有资本退出。

（3）通过企业重组退出。对经营前景黯淡的国有企业进行兼并。破产或民营化等方式，把国有资本从中解放出来，置换为货币形式，偿还债务。若有剩余，还可以再投入到国民经济的非竞争性产业，同时也可以为非国有企业的进入释放出足够的空间。

（4）国有证券资本通过二级证券市场和国有股份专门市场退出。上市公司中以证券形式存在的国有资本的退出问题，可以通过二级市场解决。这部分国有资本较国有企业来讲，比较容易退出。因为目前证券市场和民间资金力量已经初具规模，只待国家有关政策出台。但非上市公司国有股份流通专门市场还有待建设，操作起来还存在一定的困难。

（五）改组中突出的问题——国有企业退出阻碍分析

“退出阻碍”是指在过度进入的产业，存在着一些因素，给国有经济的退出带来高昂的成本。这些成本如此昂贵，以致国家即使明白继续维持某些国有企业生存，难以改变其困境，但仍然不愿付出巨额代价令其退出。

国有企业退出阻碍主要有以下几个方面的原因：

1、认识障碍。国有企业在作为我国政府进行宏观调控工具的同时，依然是我国国民经济的主导力量和社会主义制度的基本保证。

十五大报告中指出，国有经济包括混合经济中的国有资本成分，国有企业可以吸收私人资本组成混合形式来实现公有制。国有企业部分产权可以进行资本主体置换，来实现国有资本退出。同时，国有资本也可以进入私有企业获得资本增值。这就为国有资本的产权交易和企业重组提供了新的空间和广阔的途径。

然而，在实际操作过程中，往往强调国有企业在国有经济中数量比例，即使是按现代企业制度进行股份制改造的公司中也强调国有资本绝对数量优势（51％）。国有资本退出引起了多次姓“社”姓“资”的争论。这种普遍存在的认识阻碍着国有企业，特别是经营状况较好的国有企业的退出。

2、职工安置问题。计划经济时期高就业、低工资的政策，使大大超过现有资本构成所需要的劳动力“挤”入了国有企业，形成了大量冗员，成为国有企业改革中最为棘手的问题。企业退出，无论是破产、兼并、整体出售，还是民营化都会伴随着大量职工的失业问题。由于目前没有完善的非国有企业作为退出补偿机制，这就需要有完善的社会保障制度来为退出提供坚强后盾，以避免影响社会的稳定。在我国现阶段，这两个条件还都不成熟。因此，即使是在国有企业经营不善，甚至出现严重亏损、资不抵债，同时也确实没有挽救希望的时候，国家仅仅就是因为它提供了就业机会，就不愿让它破产。

3、最大利益集团阻力。改革必然会引起不同利益集团之间利益的重新调整，使得一些利益集团的既得利益受到损害。此时，可想而知，会遇到相当大的阻力，导致改革成本的增加。我国的国有企业改革目前正处于这种尴尬的处境之中。国有企业职工，在社会主义经济建设和国有经济的发展中，做出过巨大的贡献。他们是国有经济的既得利益集团，长期以来享受着其他利益集团所得不到的诸如较高的工资标准和非工资性福利待遇。国有经济收缩，国有资本退出，都直接威胁着他们的利益。他们因其特殊地位，具有与政府谈判从而影响最高决策的能力，在一定程度上阻碍了国有企业的顺利退出。

4、行政障碍。我国国有企业隶属不同的行政主管部门，虽然目前这种局面有了一定的改变，但依然存在着多重等级关系。一个企业有多个“婆家”，企业的自主经营权无法完全落实。国有企业退出和跨行业的国有资本经营必然影响到各行政部门的利益。来自这些国家权力部门的阻力也是不容忽视的。

5、企业本身。国有企业长期以来受到各级政府的特别关照，有些大型国有企业，对政府的决策有很大的影响力。让这些企业自动退出的动力是极弱的。

6、地方保护主义。地方与企业有着千丝万缕的联系。企业的存在与否，关系到地方的经济、就业等一系列等问题。企业的退出，首先就会遇到当地政府的极大阻力。

7、政策障碍。目前我国证券市场初具规模，居民储蓄存款已达到近6万亿元。但由于国有股、法人股不能上市流通，使得国有企业很难从竞争性领域退出来。

此外，国有企业退出存在着诸如专用性资产损失、由于技术差异导致的重新进入困难等一般的障碍，还有社会不稳定等巨大成本。成本的直接承担者是国家，在没有明显预期收益时国家让企业退出的动力也是不足的。

（六）对退出阻碍的思考

尽管国有企业退出的障碍很大，但是为了整个国民经济的健康发展，为了国有企业在未来焕发出勃勃生机，应该坚决贯彻“退”的方针。与此同时，可以提供一些援助措施来缓解矛盾。

1、员工安置计划。国有企业退出的最大障碍就是职工下岗再就业的问题。要解决这个问题，政府的参与是必须的，比如：延长失业保险期限，设立专门的保障基金，设立专门的职业中介基金，设立再就业培训机构等服务；以及增加劳动密集型的基础设施建设投资力度，以尽可能吸收下岗职工就业等等。

2、“收购废弃”措施。国家设立退出援助基金，以先“购买”，后“废弃”的办法对于按期淘汰陈旧设备的企业给予一定的补偿资金，对转产的企业给予贷款的优先和税收的优惠等措施。

3、政策援助。对采取民营化方式退出的国有企业给予宽松的政策环境，促进国有企业战略改组的完成。

（七）为国有企业战略改组提供良好的环境

国有企业成功的战略改组需要良好的经济环境和社会环境，因此应该做到：

1、发展资本市场。国有企业的战略改组要依靠资本市场来实现，为了适应这个需要，资本市场应该一是从过去一定程度存在的脱离产业和企业基础而自我膨胀的倾向，向明确地为产业和企业发展提供服务的方向发展，并将此作为资本市场发展的出发点和归缩；二是由过去主要着眼于“集资”，向把“改革”和“重组”功能放在优先位置考虑的方向发展；三是向着优先和主要使优势企业进入的方向发展。总而言之，把资本市场发展的重点放在组织和制度的创新上。

2、按市场经济的要求，规范政府行为，实现法治。为了规范市场中各种经济主体的行为，形成健康的市场环境，政府首先要规范自身的行为。经过所有制结构的调整，各级政府应当让企业自行处理人财物、产供销等问题，而集中于制定和执行良好的竞争规则。还要建立良好的法律框架和依法治国治市，实现法治。

在实施以上两点的同时，也要鼓励竞争性的环境的发展以及建立良好的社会保障体系等等。

通过讨论我们对国有企业改革中的战略重组有了更为深刻的认识，既了解了这个问题提出的背景，也看到了现状和发展的前景。总的说来，我们认为在国有企业的战略改组中阵痛在所难免，但是改组的成功最终能大大促进国家从资产经营向资本经营的转变、降低代理和监督成本、更好地保护国有资本的权益，带动我国经济结构的调整和产业结构的优化，以及使国有资本的宏观调控职能和主导作用得到充分的发挥。因此国有企业的战略性改组势在必行。

·《新经济与企业裂变》　魏杰著　中国经济出版社